专项工作报告
包头市东河区人大常委会关于开展《包头市湿地保护条例》立法后评估工作的报告
发布时间:2017-10-17        阅读次数:

市人大常委会:

根据市人大常委会关于《包头市湿地保护条例》立法后评估工作方案》(以下简称条例)的要求,东河区人大常委会对条例立法后评估工作进行了安排部署,由分管领导牵头,通过对相关单位进行专题动员部署,组织相关人员认真学习条例,听取包头市南海湿地管理处、市国土资源局东河分局、市规划局东河分局,区发展和改革局、区财政局、区城乡建设局、区农牧业和交通运输局、区林业水务局、区环保分局、天骄街道办事处等部门的评估意见,召开相关单位、社区工作者、人大代表、居民代表参加的座谈会,实地查看湿地周边、南海公园等形式,对条例的实施情况展开调研,在此基础上,进行了认真地分析评估。现将评估情况报告如下:

一、“条例”实施的绩效

条例2010630包头市第十三届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过,2010917内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准,并于2010121日起正式施行。该条例是我市首部也是唯一一部针对全市湿地制定的地方性法规,共637条,内容丰富,涵盖全面,其对湿地从保护到管理的各个环节都做出了相应的规定,包括规划与建设、保护、利用、管理、法律责任五大方面的重要内容,具有很强的系统性和可操作性。最重要的,是其早在2010年就适时出台,理念先进,制度设计合理,将湿地保护与管理、通过湿地载体将多元价值予以统合,多重任务予以整合,在立法中有机地实现了规范与引领的目标。条例的颁布和施行,是我市湿地发展中的一个重要里程碑,标志着湿地开发利用正式进入了法制化、规范化的保护和管理阶段,为我市湿地的可持续发展起到了积极的作用。

(一)广泛开展宣传,居民湿地保护意识有所提升。有关职能部门通过多种形式对条例进行了宣传,提高了社会公众对法规的知晓率,提高了市民依法保护湿地的意识,也为法规执行营造了良好的社会氛围。经过广泛宣传,尊重社会公德、遵守公共秩序、依法保护湿地的社会认同度得到明显提高。

(二)加大管理力度,湿地的保护与开发利用逐步规范。按照条例对湿地保护与开发作出的规定,各职能部门结合各自的实际工作,认真履行条例中的职能职责,积极组织实施保护管理工作,在社会各界的支持配合下,湿地保护从过去的无章可循到现在逐步得到规范,破坏湿地环境的行为也受到一定制约。

(三)采取有效措施,湿地保护工作得到加强。有关部门依据条例,突出重点,以南海湿地管理处为例,近年来,共阻止了乱垦乱建、滥砍滥伐等行为百余起;立案处罚向包头黄河国家湿地公园内倾倒废弃物案件一起,责令其恢复原状;清理挖野菜、割草、钓鱼人员不计其数;处理大小火灾20余起;依法拆除违章建筑10余处,这些案件极大地震慑了在湿地内的违反《包头市湿地保护条例》的行为,有效保护了湿地资源。

二、“条例”实施中存在的问题及修改建议

我市条例2010年实施以来,历经了较长的时间,在湿地管理工作方面取得了一些成效,但在执行中和内容上仍存在不足,部分条款不利于执行到位,个别条款内容不够明确具体,违规现象仍然存在,给湿地与周边水文环境的保护造成很大隐患。主要问题有以下几方面:

(一)市民认知度不高,条例宣传不到位。条例的宣传较多是面上、阶段性的,缺乏系统和长期的规划;宣传的形式、内容、方法比较单一,缺乏群众参与和互动;宣传渠道窄,针对性不强,深入居民区、贴近群众生活、常态化的宣传还不够。如:相当一部分市民表示只知道我市对南海湿地有规定,但不知道有哪些具体要求;许多居住地远离湿地的市民根本不知道我市有湿地保护条例。在这种认识下,不利于相关单位及执法人员按照条例依法开展湿地保护的具体工作。

建议加大宣传力度,提高公众对条例的认知度。湿地管理部门要加大对湿地周边居住生活保护湿地的宣传力度,采取设立警示牌、标语等措施,进一步宣传保护湿地的知识。宣传工作要全社会各部门都行动起来,结合各自职责开展不同内容的湿地保护宣传,特别是要充分发挥基层组织和社区的作用,对市民开展直接的、面对面的文明宣传,不留死角。要通过广泛的宣传,普遍提高市民的法治意识、道德意识、环境保护意识,通过及时总结推广依法保护湿地正反两面的典型事例,(如:哪些行为是破坏湿地的,哪些鸟类是珍贵保护物种,再比如哪些水域或地区禁止进入破坏等)以点带面,推动市民逐步养成自觉保护湿地、爱护湿地的行为习惯。

(二)条例中各部门的职能、职责落实不到位

1、《包头市湿地保护条例》第五条 市和旗县区人民政府林业主管部门负责本区域内的湿地保护组织协调工作,可以委托其设立的湿地保护管理机构负责具体的日常管理工作。

建议各个湿地应按需求设立湿地保护管理机构,并为管理机构办理执法主体资格证,为管理机构执法人员办理执法证,明确职责。

2、《包头市湿地保护条例》第二十三条 向湿地引进外来物种的,应当按照国家有关规定办理审批手续,并按照有关技术规范进行试验。

市林业、农牧业主管部门应当对引进的外来物种进行动态监测,发现有害的,及时报告市人民政府和上级主管部门,并采取措施,消除危害。

建议明确放生是否属于引进外来物种的范畴。如果放生属于引进外来物种,建议增加追究对违规放生行为的法律责任的条款。

3、《包头市湿地保护条例》第二十五条 按照湿地保护规划利用湿地资源,应当维护湿地资源的可持续利用,不得改变湿地生态系统基本功能,不得超出湿地资源的再生能力或者损害野生动植物物种,不得破坏野生动物的栖息环境。

建议增加破坏野生动物的栖息环境应承担的法律责任条款。

4、《包头市湿地保护条例》第二十七条 在湿地保护范围内从事割草、割芦苇、放牧、捕鱼、采药等活动的,应当在旗县区人民政府公布的时限和范围内进行。

《包头市湿地保护条例》第三十三条 违反本条例第二十二条、第二十七条规定,在湿地保护范围内开垦,捡拾鸟卵破坏鸟类繁殖,非因防洪、防汛、抢险采石、采砂、取土,或者违反规定的时限和范围从事割草、割芦苇、放牧、捕鱼、采药等活动的,由林业主管部门没收违法所得,责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施;对湿地造成破坏的,可以处以三百元以上一千元以下的罚款;情节严重的,处以一千元以上一万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

《包头市湿地保护条例》第二十七条、第三十三条都提到捕鱼,建议明确垂钓是否属于捕鱼的范畴。

5、包头市湿地中有大量的柽柳、沙枣、枸杞、新疆杨等树种,建议增加禁止砍伐树木和砍伐树木应承担法律责任的条款。

6、包头黄河国家湿地公园南海湖片区湿地中有基本农田630余公顷,周边村农民用于种植农作物。每年耕种季节农民会对前一年种植的作物秸秆进行焚烧,春季风大,周边又有连片的干芦苇,存在火灾隐患。且耕种季节也是大量天鹅等鸟类的迁徙季节,焚烧秸秆的大量浓烟对鸟类呼吸系统造成影响,对湿地生态保护造成很大的困扰,建议依据国务院《退耕还林条例》,制定退耕还湿办法,实施退耕还水、还泽、还草措施。

7、包头黄河国家湿地公园南海片区位于黄河北岸,东河区的最南侧,交通不便,涉湿违法当事人向指定银行缴纳罚款确有困难,且不当场收缴事后难以执行。建议修改《包头市湿地保护条例》第三十三条,降低行政处罚罚款数额,对湿地造成轻微破坏的,对自然人罚款人民币50元,对法人罚款人民币1000元以下,依据《行政处罚法》第四十八条规定,对当事人使用行政处罚简易程序进行处罚。

8、包头黄河国家湿地公园总体规划已经发布,建议对各个片区进行详细规划,制作详规。

(三)条例设定的部分制度和措施的针对性和可操作性不够强。

1《包头市湿地保护条例》第六条  市和旗县区人民政府应当保障用于湿地保护的资金投入,将湿地保护资金列入同级财政预算。应当一词不够刚性,为加大执行力度、保障资金投入,建议改成必须

2《包头市湿地保护条例》第五条 市和旗县区人民政府林业主管部门负责本区域内的湿地保护组织协调工作,可以委托其设立的湿地保护管理机构负责具体的日常管理工作。

湿地保护管理机构负责具体的日常管理工作,且具有一定的执法权限,他们的职责履行是否到位,由谁来进行监管,目前尚不明确。建议在条例中对湿地保护管理机构及其他相关部门在湿地保护、管理中的职能职责进一步明确和细化,同时要明确由哪些部门对其履职情况进行考核与监管,让条例的执行进一步落到实处。

3、《包头市湿地保护条例》第十条  湿地保护规划根据湿地分布、保护范围、类型、生态功能和水资源、野生动植物资源、土地利用状况等实际,科学合理编制。

编制湿地保护规划应当与城乡规划、土地利用规划、环境保护规划、防洪规划、水资源综合规划、水功能区划、绿地系统规划等相衔接。

建议将湿地周边道路建设项目的审批纳入发展和改革部门审批的项目之内。

4《包头市湿地保护条例》第四章 湿地利用中的三条,虽然明确了不得做哪些未经审批、违规经营的项目,但是并没有提出具体的处罚条款。建议明确处罚标准,加大打击力度。

三、对《包头市南海子湿地自然保护区条例》的建议

《包头市湿地保护条例》第三十六条  南海子湿地自然保护区的保护按照《包头市南海子湿地自然保护区条例》执行。该条例对南海湿地的保护起到了积极的作用,但鉴于此条例于200861日起颁布实施,一些条款已经不能满足新形势下的湿地保护的实际需求,因此提出以下四点建议。

(一)近年来到南海湿地放生的群众越来越多,特别是南海公园免费开放后,放生群众呈逐年增多的势头。未经检疫及批准的放生存在巨大的物种入侵的隐患,目前《包头市南海子湿地自然保护区条例》在这一块的管理依据和处罚标准尚不明确。建议增加对放生行为的进行监管的条款,并明确处罚标准。

(二)随着交通的日益便捷,到南海湿地进行垂钓的人群逐年增多。建议在《包头市南海子湿地自然保护区条例》中明确垂钓是否属于捕鱼行为,并明确处罚的标准。

(三)南海湿地周边有大量的植被,许多树木成活不易,需要加强保护。但目前《包头市南海子湿地自然保护区条例》并无相关条款,《包头市湿地保护条例》中明确规定了不得砍伐,但对部分群众随意攀折树木枝丫等损坏树木的行为是否属于砍伐没有明确界定,建议对相关条款进行补充和细化,并明确处罚标准。

(四)以上三类属于较为常见的部分群众有损南海湿地保护管理的行为,建议尽快将其列入涉湿违法行为。此外,鉴于南海湿地处于东河区的最南侧,涉湿违法当事人向指定银行缴纳罚款因交通不便执行起来有较大难度,且不当场收缴事后难以执行。为加大保护力度,建议将对以上三类常见涉湿违法当事人使用行政处罚简易程序进行处罚,在《包头市南海子湿地自然保护区条例》进行进一步明确

 

 

 

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